Il Consiglio di Stato sulla distinzione tra impianti fotovoltaici e agrivoltaici

di Federico Finazzi e Tommaso Miozzari

Con la sentenza n. 8029 del 30 agosto 2023, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha affermato importanti principi in relazione al regime normativo applicabile ai progetti di realizzazione di impianti agrivoltaici.

In particolare, il Consiglio di Stato – confermando la legittimità delle statuizioni della sentenza del TAR Puglia – Lecce – ha rilevato che un progetto per la realizzazione di un impianto agrivoltaico non può essere assimilato sotto il profilo del regime giuridico applicabile ai progetti di realizzazione di impianti fotovoltaici.

La pronuncia in esame (così come la successiva sentenza n. 8258 dell’11 settembre 2023) ha enfatizzato l’obiettivo che ormai da anni il legislatore europeo e nazionale perseguono, ossia quello di favorire l’evoluzione del sistema energetico mediante la massima espansione degli impianti a fonti rinnovabili.

In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito che il suddetto obiettivo di conversione energetica non può essere ostacolato, sotto il profilo autorizzatorio, dalla rigida applicazione di piani paesaggistici territoriali che inevitabilmente non stanno al passo con le innovazioni del settore.

Di conseguenza, con riferimento alla “nuova” fattispecie degli impianti agrivoltaici, gli enti coinvolti nel procedimento autorizzativo non possono limitarsi ad applicare le previsioni relative agli impianti fotovoltaici, ma sono invece tenuti a condurre una approfondita istruttoria in relazione alle specifiche caratteristiche del progetto e a valutare la reale compatibilità paesaggistica dello stesso considerando che tali impianti sono in grado di garantire la coltivazione agricola del fondo su cui insistono.

Fatto

La Provincia di Brindisi, a fronte dei pareri non favorevoli rilasciati dagli enti coinvolti nella conferenza di servizi, non ha autorizzato il rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) per la realizzazione di un impianto agrivoltaico nel Comune di Brindisi.

A seguito del ricorso proposto dalla società per l’annullamento dei predetti atti, il TAR Puglia – Lecce ha annullato il diniego impugnato, valorizzando la distinzione ontologica esistente tra gli impianti agrivoltaici e quelli fotovoltaici.

Dello stesso avviso la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, che, con la sentenza n. 8029 del 30 agosto 2023, ha respinto l’appello proposto dalla Provincia di Brindisi, confermando le ragioni esposte dal TAR.

La distinzione tra impianti fotovoltaici e agrivoltaici

I Giudici di Palazzo Spada – rigettando il primo motivo di appello – hanno sottolineato la netta distinzione che intercorre tra gli impianti fotovoltaici, che rendono il suolo impermeabile e dunque impediscono la crescita di vegetazione, e quelli agrivoltaici, che essendo posizionati su pali più alti e distanziati tra loro non escludono la permeabilità del terreno sottostante e, di conseguenza, consentono l’utilizzo dello stesso per la coltivazione agricola.

In particolare, il Collegio ha affermato che “un impianto che combina produzione di energia elettrica e coltivazione agricola (l’agrivoltaico)” non può essere assimilato a “un impianto che produce unicamente energia elettrica (il fotovoltaico), ma che non contribuisce, tuttavia, nemmeno in minima parte, alle ordinarie esigenze dell’agricoltura”; inoltre, evidenziando un ulteriore distinguo tra le due tipologie di impianti, la Quarta Sezione ha evidenziato che la realizzazione di impianti agrivoltaici è altresì in grado di consentire la coltivazione agricola di fondi che versano in stato di abbandono.

A corollario delle distinzioni tra le tipologie di impianti, il Consiglio di Stato – seguendo l’orientamento ormai prevalente nella giurisprudenza amministrativa di primo grado – ha dunque precisato che gli stessi non sono assimilabili neanche sotto il profilo del regime giuridico.

Di conseguenza, gli enti coinvolti nel procedimento autorizzatorio non possono ritenere che gli impianti agrivoltaici siano assoggettati ai medesimi vincoli ambientali e paesaggistici che risultano invece applicabili agli impianti fotovoltaici.

La normativa applicabile

Il Collegio, all’esito di un’analisi del diritto positivo nazionale ed euro-unitario, ha poi smentito l’assunto della Regione Puglia secondo cui gli impianti agrivoltaici non sarebbero disciplinati in modo specifico dalla normativa nazionale e regionale.

Anzitutto, la Sezione ha osservato che il Piano Nazionale Integrato per l’Energia ed il Clima (PNIEC), in coerenza con quanto stabilito dai Regolamenti UE 2018/1999 e 2021/241, si pone come obiettivo prioritario quello di accelerare il passaggio a forme di energia green; coerentemente con ciò, il Piano Nazionale di Resistenza e Resilienza (PNRR) considera l’agrivoltaico quale apposito settore su cui intervenire.

La specifica considerazione dell’agrivoltaico è altresì confermata dal D.L. n. 1/2012, che ammette a finanziamento pubblico gli impianti agrivoltaici che rispettino la continuità della coltivazione agricola (si veda, in particolare, l’art. 65 co. 1-quinquies del citato d.l. n. 1/2012).

In aggiunta a questi riscontri, i Giudici di Palazzo Spada hanno citato anche le Linee Guida sull’agrivoltaico pubblicate dal Ministero della Transizione Ecologica in data 27 giugno 2022 e il D.Lgs. n. 199/2021, recante attuazione della direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (e, in particolare, sull’individuazione delle aree idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili).

Alla luce di tali fonti normative, il Collegio ha rilevato la chiara volontà del legislatore di creare un comune quadro normativo di riferimento per l’agrivoltaico e, di conseguenza, ha chiarito la non sovrapponibilità delle nozioni di agrivoltaico e di fotovoltaico.

Inoltre, con particolare riferimento alla normativa della Regione Puglia, la Sezione ha evidenziato che gli impianti agrivoltaici sono richiamati anche nella DGR n. 1424/18, di aggiornamento del Piano energetico Ambientale Regionale (PEAR).

In conclusione, il Collegio ha affermato che il Comitato VIA ha impropriamente valutato il progetto agrivoltaico in base ai criteri previsti per gli impianti fotovoltaici, nonostante le ontologiche differenze intercorrenti tra le due tipologie di impianti.

La compatibilità degli impianti agrivoltaici con il PPTR

Da ultimo, il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che gli indirizzi e le direttive (nonché le limitazioni) contenute nel Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) in relazione agli impianti fotovoltaici non devono essere applicati “meccanicisticamente” anche ai progetti agrivoltaici.

Infatti, un simile ragionamento condurrebbe ad un’eliminazione delle differenze di fondo che risultano invero esistenti tra le due tipologie di impianti.

Inoltre, nel verificare la compatibilità con il PPTR di una proposta progettuale di agrivoltaico, non si può prescindere da un’interpretazione del diritto interno orientata al perseguimento delle finalità della normativa comunitaria, anche se non direttamente applicabile.

In particolare, il giudice amministrativo è partito dal presupposto che l’area de qua ricade tra quelle che ad oggi sono classificate come idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili ai sensi dell’art. 20 co. 8 lett. c-quater del D.Lgs. n. 199/2021 (norma di diretta attuazione della direttiva UE 2018/2001) nonostante tale norma non fosse direttamente applicabile al caso concreto (in quanto introdotta solo con il D.L. n. 50/2022 e quindi successivamente sia alla presentazione del progetto che all’emanazione dell’atto impugnato).

La conclusione opposta, ossia l’applicazione del diritto interno senza procedere ad un’interpretazione conforme alla direttiva UE 2018/2001 (nonché alla successiva norma interna di recepimento), avrebbe infatti condotto ad un risultato giuridicamente inaccettabile: un giudizio di inidoneità dell’area fondato su disposizioni regionali risalenti al 2015 in relazione ad un progetto che, se ripresentato oggi, ricadrebbe in un’area classificata invece come idonea.